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Journal of Philanthropic Studies
主办单位：中国社会学会公益慈善研究专委会
资助单位：广州悦尔公益基金会
作者：杨永娇、隋胜杰、杨雨馨
发布时间：2024 年 12 月 31 日
摘 要：慈善帮扶与政府救助的衔接不畅极大削弱了社会救助的效果，推动二者的有效衔接是实现高质量社会救助的必然要求。本文在结构洞理论视角下，基于YH社工机构农村社区救助项目的案例分析，发现慈善帮扶与政府救助衔接中存在的“结构洞”，体现在救助主体关系、救助资源和救助流程三个方面上的衔接断裂。同时，基于YH社工机构填补“洞”的过程，厘清了各救助主体在衔接中的定位与功能，分析了社会工作位于中心位置的信息优势与资源优势，从“结构洞”的识别、分析以及填补三个方面探索了社会工作推动慈善帮扶与政府救助之间有效衔接的实践路径，剖析了社会工作助推二者衔接的内在逻辑。本文有助于发展“政慈协调”的中国特色社会救助理论，促进社会工作在新发展阶段参与推动实现高质量社会救助。
关键词：结构洞 慈善帮扶 政府救助 社会工作
社会救助是我国社会保障体系中保民生、促公平、救急难的一项基础性和托底性制度安排。习近平总书记在党的二十大报告中指出，要高度重视社会救助在基层社会治理中的作用，健全分层分类的社会救助体系。随着社会救助体系的不断完善，慈善帮扶作为其重要补充力量，不断寻求与政府救助有效衔接的路径。2023年9月，民政部印发《民政部关于加强政府救助与慈善帮扶有效衔接的指导意见》，明确建立完善政府救助和慈善帮扶有效衔接工作机制，建立完善与公益慈善力量协调工作机制，及时开展沟通会商，全面加强政府救助与慈善帮扶在政策、对象、信息、资源等方面的有效衔接。
然而，在政府救助与慈善帮扶的实践中，这两类救助的职能不明、资源分散、政策以及相关制度衔接不畅、救助权责不明确等问题常常发生，降低了社会救助的质量和效率（许艳丽，2016；王雄，2018）。目前，政府部门与慈善力量在救助中的衔接主要通过数字赋能互联网服务平台，以及政府购买慈善组织的项目与服务的方式来促进救助信息与资源的共享互助（王雄，2018；李雪、杨兰，2023），但对于政府救助与慈善帮扶衔接困境的生成机理探讨不足。同时，学术界对二者如何有效衔接的讨论也聚焦于对当下困境的描述性分析，忽视第三方力量对于推动衔接的作用，且缺少从社会网络结构视角展开的实证研究。
一直以来，社会工作在社会救助中扮演着重要角色。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》提出“创新社会救助方式”，“加强专业社会工作服务”，明确了我国社会救助社会工作发展的政策导向、参与机制、服务场景等重要内容。社会工作运用专业方法，使救助对象通过增能赋权而走出困境，其介入已逐渐成为社会救助源头预防、过程评估与服务效果监测的重要主体（王世强，2022）。在社会发展目标下，我国发展型社会救助制度更加关注困难群体生存发展的个性化需求，通过社会工作者“一案一策”为困难群体制定帮扶措施和发展规划（张浩淼、高晨，2023）。更为重要的是，社会工作分别与慈善力量和政府部门具有一定关联，存在串联这两大救助主体的可能性。那么，社会工作机构作为第三方力量能否以及如何发挥专业优势来促进政府救助与慈善帮扶的有效衔接？
针对以上问题，本文基于结构洞理论视角，利用案例分析法、半结构式访谈法与观察法，探讨了慈善帮扶与政府救助之间的衔接问题及产生原因，并基于此剖析社会工作作为“第三方”助推二者有效衔接的内在逻辑。本文有助于为推动慈善帮扶与政府救助衔接提供理论支撑，为社会工作参与社会救助事业提供一个新的分析视角和分析思路，推动政府、社工、慈善力量共同建设高质量社会救助服务联合体（以下简称助联体）。
当前，学术界关于慈善帮扶与政府救助衔接的相关研究主要以某一城市或某一群体的救助项目为例进行分析。其中，学术界聚焦医疗救助领域，讨论多主体参与慈善医疗救助基金的建立、管理、募集、使用及成效等方面（何兰萍、王晟昱，2019），并依据慈善基金会的实践经验指出救助中存在的合作效率过低、资源分配不合理等问题（高静华，2018）。此外，有研究借鉴以英美为代表的西方发达国家相对成熟的社会救助体制建设经验，并根据国内外慈善帮扶与政府救助衔接合作现状的不同，将中国实践与国际经验进行比较研究（李健、成鸿庚，2023；乜琪，2013）。有学者分析了英国的政府—民间合作伙伴型救助模式，以及美国民间主导救助模式（刘传铭，2012），指出我国是以政府为主导、以非政府力量为补充的救助模式，且政府与社会力量的合作机制存在不畅的情况。
学术界指出我国慈善帮扶与政府救助的衔接问题主要包括以下原因：第一，救助主体关系失衡。有学者认为，在我国，政府往往处于绝对的主导地位，二者近似于一种命令与服从的关系（王燊成、杨永政，2023），并从资源依赖理论的角度发现社会组织所需资源主要由政府单独或与其他组织共同提供，从而产生了不平等的权力关系（卢素文、艾斌，2021）。这导致政府责任被无限放大，部分慈善组织呈现对政府的较强依赖。第二，尚未发挥各自优势形成互补。政府作为社会救助的最后一道防线，在不同情境下扮演供给者、招标者、中介者等角色（温馨等，2022），对于救助信息掌握比较充分、准确，有着绝对的信息优势（张浩淼，2024）。而慈善力量的主要功能则是在项目和服务层面与政府通过多种方式展开合作，弥补政府在提供社会救助方面的不足（凌嘉彤，2016）。然而，政府和慈善力量尚未充分发挥各自优势，社会救助资源配置和效能发挥急需优化（郑晓齐、宋忠伟，2019）。第三，完备的救助协调体系尚未形成。有学者在需求溢出理论视角下，分析发现困难群众存在最低生活保障、教育、医疗、养老、就业、心理情感、社会交往等多样化的社会救助服务需求且个体差异明显（罗树杰等，2023）。而目前参与社会救助的各个部门有着截然不同的管理制度与范围，即使民政部门牵头也存在救助统筹与协调不合理的情况（黄晨熹，2021）。同时慈善力量参与社会救助存在一系列限制性因素，如资金来源的非稳定性、非专业化以及慈善行为的非经常性，不利于合作模式的形成，难以满足困难群众的多样化需求（许艳丽，2016）。
为了解决上述政府救助与慈善帮扶之间互补共通的问题，我国众多学者在理论和政策层面上已展开探索。首先，强调将重点放在加强法律体系的建设上，建议主要着力进行慈善帮扶与社会救助的相关立法衔接工作，为二者合作提供有力的法律保障（韩君玲，2016）。其次，提倡以救助效益为引导，破除信息壁垒。救助效益应该成为引导救助资源配置、决定政府与慈善组织合作模式的核心指标，遵守资金救助、实物救助与服务救助相结合的原则（关信平，2014）。最后，提出应完善衔接过程中的政府监管流程，对慈善组织的活动及物资使用起规范作用（陈成文、谭娟，2007）。
现有研究虽取得了丰富的成果，但仍有不足之处，主要包括：其一，相关分析多从宏观层面出发，大致勾勒出慈善力量与政府部门提供救助服务的方式、内容与政策的实践全景，即使有研究基于医疗、司法等某一具体救助领域展开了探讨，但仍欠缺对于各个救助主体的功能、性质及互动关系的实证分析，不利于探索衔接不力的深层原因。其二，尽管有学者强调了政府救助和慈善帮扶衔接的重要性及问题，但忽视了在二者存在本质差异难以自我衔接的情况下探讨第三方介入的可能性及行动路径，不利于摆脱目前存在的衔接困境。其三，现有研究由于缺乏合适的理论视角，分析深度有限，提出的解决方案欠体系化，不利于推进衔接工作的精准实施。
据此，本文将从以下方面补充现有研究的不足：其一，关注具体救助主体的实践路径，以YH机构在W镇农村社区开展的救助项目为例，将衔接主体的关系及功能放到救助网络中进行拆解和定位，找寻问题的突破口。其二，引入社会工作机构作为第三方力量，挖掘其所具备的优势，探索助推慈善帮扶与政府救助衔接的内在逻辑。其三，在结构洞理论视角下，搭建分析框架，以此系统性解构衔接难题的表征与生成机理，深入探索社会工作有效助推慈善帮扶与政府救助衔接的路径。
“结构洞”（Structural Holes）是社会网络研究和经济社会学中的一个典型概念。按照罗纳德·伯特的说法，结构洞是指“两个联系人之间的非重复关系，简单地说，他们彼此之间没有直接联系”（伯特，2008）。结构洞用于解释强弱关系对结构和信息流动的影响，其生成条件有两个：“凝聚力”缺失和“结构等位”缺失（伯特，2008）。其中，“凝聚力”是指网络中每个参与者之间都存在强关系即直接联系，通过结识他们中的任何一个都可以获取相同的信息和网络利益。这个概念受到格拉诺维特提出的“弱关系强度”假设（Granovetter，1973）的影响，其主要是指拥有强关系（直接联系）的个体之间的同质性较高，他们拥有的资源也十分相近；而弱关系则恰恰相反，由于彼此之间的异质性较大，双方更可能拥有彼此稀缺的资源，个体能从弱关系中获得更多。而“结构等位”是指网络中的两个参与者同时拥有相同的第三方作为联系人（赵云辉、李亚慧，2018）。当两者同时缺失时，就会形成结构洞，并同时产生信息利益和控制利益，使得某个玩家在关系谈判中占据优势（伯特，2008）。本文引入结构洞理论用于搭建分析框架，主要基于以下两点考虑。
首先，就理论的适用范围而言，结构洞理论在中观层面的社会组织关系、组织运行机制、组织内部架构等相关研究中得到相关应用，不再局限于微观层面的人际关系研究（葛笑如、刘硕，2022）。部分学者依据社会组织或机构在关系网络中所处的位置，探讨其与政府、其他社会组织之间纵横交错的互动关系（何雪松、崔晋宁，2023；黄波，2013）。也有学者指出，结构洞理论有助于明晰组织结构的权力制衡关系，调整组织结构运作，从而优化慈善组织的运行机制（温志强、崔钰琳，2020）。另外，结构洞理论也为社会组织或机构提供了一种新的个案视角，能够将其作为网络中的独立主体，分析在社会网络中的合作轨迹与外部矛盾（张奇林、石磊，2015；白天成，2023）。同时，结构洞理论也在社会工作领域中得到初步运用。一方面，有学者基于结构洞理论分析了社会工作介入地区矛盾与冲突方面的问题（刘波、方奕华，2018；黄渊基，2021），另一方面，有学者基于结构洞理论阐释了社会工作在资源链接中的重要功能（刘应响、卓彩琴，2016；何雪松、崔晋宁，2023）。
其次，就理论的合理性而言，前人研究中所呈现的政府部门与慈善组织在救助场域中的资源分散、制度衔接不畅、救助权责不明确等问题，说明两大救助主体之间确实存在结构洞的事实。结构洞理论启示，慈善帮扶与政府救助的衔接本质上是一个关系问题。在政府部门、慈善力量等救助主体与受助对象构成的救助关系网络中，各种关系相互交叉从而生成不同种类的结构洞，而不同的结构洞决定着其位于中心位置的第三方拥有任何一方所不具备的信息与资源优势，在错综复杂的结构网络中掌握有利的控制权。当“结构洞”的数量和种类不止一个时，也就意味着第三方的介入方式需要同时具备针对性和灵活性，否则不足以应对救助过程中可能会遇到的各种阻碍因素。因此，慈善力量与政府部门之间的主体关系、“结构洞”的数量种类、信息与资源的控制权成为影响社会工作填补“结构洞”成效的关键因素，而对“结构洞”填补路径的优化则成为破除衔接主体间隔阂与障碍的核心任务。
在结构洞理论的指导下，本文依据主体关系分析来定位结构洞的位置，探究政府部门与慈善力量如何在社会工作的帮助下搭建协调互适的救助场域。本文尝试构建一个能够剖析社工机构助推慈善帮扶与政府救助衔接的内在逻辑机理的分析框架，即“结构洞”识别—“结构洞”分析—“结构洞”填补。首先，在“结构洞”识别阶段，其主要任务是看到“洞”的存在，描述“洞”的表征；其次，在“结构洞”分析阶段，找到“洞”的生成原因，探索“洞”的形成逻辑；最后，在“结构洞”填补阶段，有针对性地明确行动方向，统筹协调政府责任与慈善参与的关系，切实提升救助效能。关于“洞”的分析都围绕救助关系、救助资源和救助流程三大维度展开（如图1所示）。
YH社会工作服务中心（以下简称YH机构）成立于2016年8月，是山东省淄博市Z区一家致力于为弱势群体和青少年群体提供社工服务和志愿服务的社工机构。自2016年起，YH机构开始参与W镇的一线救助工作，对辖区内三个农村社区中建档立卡的困境儿童青少年进行走访调研，并先后参与“共建希望小屋”“爱心伴成长”等救助帮扶项目，积累了深厚的救助帮扶经验。YH机构在W镇展开救助的对象主要分为两个群体：一是困境儿童及青少年；二是困境儿童及青少年的家庭成员。其救助内容主要包括三个方面：一是针对困境儿童青少年提供的个案救助服务，例如结合受助对象的家庭特殊性（单亲家庭、孤儿家庭等）及受助对象的个性差异（孤僻、自卑等）等特质，分别制定不同的帮扶方案，相应地组织集体活动或进行一对一帮扶；二是针对困难家庭成员开展的物质帮扶、心理疏导等救助服务，主要以物资发放、探访面谈的形式开展；三是针对困难家庭的临时救助需求提供综合类救助服务，如在农忙季节帮助困难家庭招募志愿者共同完成农活等。
在该项目的系列实践中，一种主体间跨界链接、沟通与合作的救助方式初露端倪。首先，随着机构和项目的影响力不断增大，越来越多的慈善力量加入进来，如公募基金会、当地的青年志愿者协会、救援服务中心等组织，进一步丰富了救助活动的内容与形式。其次，YH机构以此为契机积极争取更多的外部政策支持与资源倾斜，与当地民政部门、检察院、公安局等政府部门开展合作，为受助儿童及困难家庭提供技能培训、课外辅导、法治教育等多维度的救助内容，积极参与民政部门举办的公益创投比赛、荣誉称号评选等，获得更多信息与政策支持。最后，YH机构结合专业工作方法，借助政府和慈善力量不断优化、拓展服务内容与方式，以自身为中间枢纽，以项目为空间场域，帮助各主体实现优势配合与衔接协调，满足更多受助对象的需要，惠及更多困难群体。为此，本文以YH机构的视角审视慈善帮扶与政府救助的衔接过程，更易发现其中的关键问题，明确衔接不力的堵点、痛点。
笔者的受访对象共15位，包括三类：同时获得当地政府救助、慈善帮扶和社工机构帮助的受助对象；承担具体救助工作的社工和志愿者；参与救助的慈善组织和政府部门工作人员。调研共形成8万余字的访谈资料。
在W镇的救助工作中，YH机构主要是承接救助服务，直接与救助对象接触，而政府部门和慈善组织主要进行资金、物资的供给和监管。然而，慈善组织与政府在救助行动中出现了主体上明显的“结构洞”，具体表现为关系疏离、资源裂隙与重叠、流程“碎片化”三种表征。随着“结构洞”越来越大，为了救助工作的顺利开展，YH机构后期开始介入政府救助和慈善帮扶衔接。YH机构在介入之前做了大量调研，为笔者分析“结构洞”的表征和生成机理提供了重要依据。
救助主体间的“关系疏离”是指在救助过程中，救助主体之间角色、救助目标等方面的不同，从而导致主体之间合作不畅，其关系网络中出现裂隙。
一方面，“关系疏离”表现为政府与慈善力量间角色混淆及互补性不强。政府与慈善组织在救助理念与组织方式上存在较大不同。例如，政府的救助往往更有急迫性，且注重结果，而慈善组织的项目更关注可持续性，且注重过程。这导致二者在实施救助时遵从各自的救助习惯，常处于关系疏远的状态，忽视了合作提效的可能性。例如，在由某公募基金会发起的房屋改造救助项目中，地方政府部门前期几乎没有参与，社工机构参与进来后不仅承担了基础的救助工作，还联合政府方基于此项目开展了更多其他救助活动。正如YH机构负责人在介入前的调查中发现：
在救助服务的内容与实施方面，政府和慈善力量更多地扮演了供给者的角色，针对受助对象的探访方式和帮扶频率大都类似，以提供米、油、面等生活类救助物资为主。相同资源和服务的大量注入导致受助对象的真正需求被忽略，不仅浪费了救助主体的精力人力，也使得救助服务收效甚微。例如，村里的大多数受助对象都通过种植玉米来获取主要经济收入，但当玉米市场行情不好，受助对象却出于“不添麻烦”的心理没有主动告知，在空地上晾晒的玉米严重滞销。而多次前来探访的民政部门与基金会的工作人员则没有注意到这个细节并与之交流，依旧遵循传统的救助形式，即依靠物资发放与日常慰问来开展工作，从而导致受助对象的真实需求难以得到保障。正如受助对象小泽（化名）的姥姥所说：
没啥没啥，卖不出去没啥，大家已经对俺们帮得够多了，寻思着你们忙也不敢喊你们，麻烦别人不好，俺也不是讨人嫌的那乎（种）人。（访谈日期：20230819，受助对象）
另一方面，政府部门与慈善力量间的救助目标偏差严重，未达成共识。具体来说，民政部门的帮扶有较强的任务导向，常以发放经济补贴和生活物资的形式展开，关注受助群体的物质救助，与受助对象的情感联结较少。相关救助服务的实施和落实常以购买服务的形式委托其他组织展开，例如委托社工机构运营社工站等。而对于以基金会为代表的慈善力量来说，则更加关注发展型救助，不仅强调慈善资源的持续注入与合理利用，也重视项目内容对受助对象身心的长期影响，但这也致使其较少考虑基层救助服务的实际执行困难。因此，在救助服务实施过程中，以民政局为代表的政府部门的物质型救助思路与以基金会为代表的慈善力量的发展型救助思路时常出现冲突，使得救助呈现“治标不治本”的局面。
他们（民政部门）做这些呢，第一是为了完成行政方面的一些工作要求，也就是说是受一定的外在压力来做。（访谈日期：20230915，社工机构负责人）
基金会这边主要是拨款，然后我们需要在网站上公布项目进展，还有腾讯99公益日的时候，可能会（与社工机构）联系比较多，看看办一个怎样的项目比较合适。我们跟受助对象实际打交道其实还是偏少的。（访谈日期：20240227，慈善组织负责人）
救助“资源裂隙与重叠”是指救助主体在项目资源与需求的管理中，资金、物资、人才等资源无法及时、精准地传递与协作，出现短缺或重复，造成资源不足与浪费。
首先，救助资金协调不畅，经费紧张。在W镇救助项目实施初期，大部分经费支持来自省青少年发展基金会，同时也需要政府招标装修公司提供部分资金支持。但在某房屋改造救助项目的实际装修中，本应只承担实际救助服务的社工机构，却被迫担负起促进资金流转的关键职责：满足救助对象改造所需的资金往往是由YH社工机构负责与施工方对接并垫付大部分费用，再严格按照报销流程开发票交由基金会分批次进行报销。其间，项目经费由省青少年基金会管理，在改造全部竣工后拨付全部经费。但小屋在改造期间受到材料物价上涨或损坏、需求变更等不可抗力因素影响出现了经费超出预期的情况，尤其在改造完成的后续帮扶中，除了报销进度严重停滞外，YH社工机构的骨干成员自行承担了大量救助资金，并无法与省青少年基金会和民政部门协调获得更多经费支持，只能依靠团队自身的经济基础勉强维持救助活动。正如YH机构工作人员所言：
项目的真正落地开展，完全是靠基金会的经费支持，困难就是我们都是先垫付，而且要严格按照基金会的一些报销的流程和要求，还有限定的数额来进行报销，也就是说希望小屋的建设，我们是先垫付一些装修、家具的购买资金，之后再通过报销的方式。但过程中，我们所付出的人力物力财力远远高于（报销费用），甚至是两倍都多，成本报销得很少。就是说，受助对象真正需要的钱，他们两边都拿不出来。（访谈日期：20230915，社工机构工作人员）
其次，救助物资调配不利，统筹困难。在调研中发现，政府部门与慈善力量除了直接的政策与资金支持外，很难及时依据受助对象的第一需求在双方的物资筹集与链接环节中有效调配物资，这就造成物资囤积、需求过剩的情况。YH机构工作人员在介入前的调查中发现，在机构的仓库中，有大量来自当地民政部门、爱心商家等慈善力量捐赠的物资，如小沙发、衣服、文具、图书等，却因未确定用途而长时间积压。例如，在探访中许多牛仔裤、T恤等新旧衣物一直放置在随行车辆上，但因与受助对象的尺码不合适也只能暂行放置。
一般我们派送的爱心物资都是比较好的，而且是实用的，是受助对象所急需的。但有的时候呢，别人会捐赠一些比如闲置衣物什么的，第一感觉是尺码不一定合适，第二，有的也不是很干净，所以说在爱心物资接收上呢，我们也是提前规划，不能什么物资都接收，接收了储存也是有难度，比如说外地的大学生团队想给我们捐赠，他们也不知道怎么甄别，还要我们再出上一些运费，得不偿失。（访谈日期：20230921，社工机构负责人）
最后，救助人才配合不足，衔接不当。由于涉及民政局等政府部门与基金会等多方慈善力量的加入，人员的活跃流动也为救助成效带来了不确定性和风险。参与W镇实际救助的工作人员和爱心人士大都是非专业人员，存在岗位不固定且来源广泛的情况，无法为受助对象提供长期、稳定、专业的救助支持，往往只能是阶段性地支援救助工作。从受助对象的视角来看，短暂、无序的关怀和陪伴不仅没有帮他们渡过难关，走出身心困境，还容易给他们造成二次伤害，降低他们对美好生活的期待和信心。正如YH机构负责人对志愿者所提出的工作要求。
每次活动开始前都要跟他们提前说一说，杜绝没事的时候在那玩手机，穿着我们机构的马甲在那里玩手机（的情况），这样的（志愿者或爱心人士）绝对不行。（访谈日期：20230815，社工机构工作人员）
流程“碎片化”是指救助主体在当前社会救助网络的架构设置中，没有形成科学规范的救助机制与模式，其救助流程缺乏系统性与整体性，缺乏严格的制度规定，导致救助目标无法实现。该救助项目衔接管理流程“碎片化”表现在两个方面。
一方面，制度上的“碎片化”，即救助衔接管理的规章制度壁垒分明。当前各地市、各区县间对救助义务和救助需求的认定标准和具体内容差异较大，且始终没有形成一套完整的衔接和转介机制。“条块分割”的救助门槛在保证救助项目灵活性和本土性的同时，也带来了诸多风险与不确定性。例如，W镇的困难家庭小泽（化名）一家，在Z区时由于家庭生活困难一直接受救助，但自小泽妈妈再婚后，常年居住外地，遭受新伴侣的家暴、精神控制等打压行为，处境十分艰难，由于缺乏合适的转介机制，没有得到当地救助部门或慈善组织的关注，在新居住地难以获得与Z区本地同样的救助待遇。正如YH机构负责人在介入前的调查中发现：
他妈妈在那边照顾一家人，生了小孩，还是山沟沟里，过得特别不好。当时也没有谁发现她过得不好，帮帮她，后来她自己找机会跑回来的，我们才知道。（访谈日期：20230816，社工机构负责人）
另一方面，管理上的“碎片化”，即救助衔接管理的专业水平不均衡。许多救助活动的开展仅在名义上整合了政府部门与慈善力量，实际并没有真正发挥出有效衔接应带来的优势。“多头救助”的工作格局致使救助活动内容繁多，形式多样。同时，救助环境复杂，救助人员素质参差不齐，降低了救助的整体水平和质量。例如，在实际探访过程中，部分参与者存在言语不当、敷衍回应、隐私泄露等不理智行为，造成受助对象的负面心理状态。此外，同一地域内不同项目之间的衔接管理水平也存在很大差异。只有部分项目起步较早、资源较丰富，已形成成熟的救助模式和品牌，具备衔接管理优势。而大多数项目形成较晚、发展滞后，缺乏经验与渠道，救助效果与普通的志愿服务相差无几。正如YH机构的工作人员在介入前的调查中发现：
有一些青少年关爱的项目，因为没有得到更多的理解和支持，所以执行、实施是特别困难的，而且这种社工项目和志愿服务项目混在一起也没有多少区别。（访谈日期：20230819，社工机构工作人员）
依据结构洞理论的基本观点和以上分析，可知若想“洞”不存在，则必须要求其网络中的每个参与者之间都存在强关系即直接联系，联结程度更为紧密，且网络中的两个参与者同时拥有相同的第三方作为联系人，从而有效整合资源与需求。因此，结合结构洞理论关于“洞”生成条件的观点，将主体关系网络代入转换到助推衔接的现实场景中，可以发现，主体间“洞”的生成条件与政府和慈善力量间的关系“联结程度”与网络“整合秩序”具有密切联系：在凝聚力层面，“联结程度”决定主体间是否具有直接联系、能否产生直接联系；在结构等位层面，“整合秩序”反映了当前的救助网络中是否存在位置缺失、是否结构完整，而两者的叠加直接催生了“洞”的出现和扩大。因此，“结构洞”的生成机理也应围绕这两个方面进行阐释。
通过分析YH机构农村社区救助项目中“结构洞”的表征可以发现，慈善组织与政府部门存在着较严重的联结疏离，当二者在同一个项目或针对同一受助群体时分别以主导角色发挥主要职能，便会各行其是，造成资源的重叠浪费，导致二者在救助关系网络中的距离越来越远。政府救助与慈善帮扶之间的差异化定位导致二者间并不存在天然的强关系，缺乏直接联系，从而进一步增大救助主体间合作的难度。
具体而言，慈善帮扶与政府救助的差异化定位如表1所示，主要包括：第一，服务供给主体不同。慈善帮扶的实施主体为慈善组织等社会力量，而政府救助的实施主体为各地政府部门。第二，性质差异化。从法律层面来看，政府是实施社会救助的唯一法定主体，因此具有法定性和主导性；而慈善组织参与社会救助更多基于其公益动机，具有非法定性和辅助性（韩君玲，2016）。第三，救助目标不同。慈善帮扶的目标是通过链接资源和赋能实现助人自助，而政府救助则基于救助标准满足弱势群体基本生存需求。第四，资金来源不同。慈善帮扶的资金来源包括社会捐赠、政府购买服务等，而政府救助则更多依靠其自身的财政收入（王晓毅，2020）。第五，动机差异化。慈善帮扶一般出于道德追求和扶弱情怀（冯彦君、顾男飞，2023），而享受政府救助是公民的一项基本权利，提供救助则是国家应尽的责任和义务（杨思斌，2010）。第六，内容差异化。慈善帮扶活动的内容较为丰富多元（李劲夫，2016），而政府救助以提供基本的社会保障为主，难以满足被救助者的多层次、多样化以及差异化的需求（高静华、张鹏飞，2024）。
YH机构农村社区救助项目的救助网络呈现“整合失序”的混乱局面，慈善组织与政府部门的关系网络中存在结构等位缺失，形成单向化的救助模式，即二者分别以各自的行动方式对受助对象展开救助，缺乏沟通与衔接，最终造成了项目资源的低效使用以及受助对象需求的较差满足。
具体而言，案例的整合失序表现为三个方面：第一，缺乏强有力的连接者实现对资金的整合。当救助资金链出现问题时，民政部门的资金往往只能起到“杯水车薪”的作用，而慈善力量的资金资助申请门槛高、审批流程复杂等现实条件也成为造成救助停滞的关键障碍。第二，缺乏物资调配平台。政府与慈善力量对救助需求与资源交换的控制手段缺失，所提供的物资不能有重点、有针对性、差别化地满足受助群体的需求，从而造成救助物资领取困难、过期囤积等现象。第三，缺乏专业人才的遴选和培养机制。政府与慈善力量并没有对直接参与救助的工作人员进行系统全面的培训和筛选，没能发挥工作人员的专业互补，影响了救助水平。
为了改善政府救助和慈善帮扶在主体关系上的疏离局面，YH机构于2021年成立Z区YH社工服务中心党支部，通过党支部实体嵌入救助服务，以党建引领的形式，将民政部门和基金会这两大核心救助主体连接起来。
第一，搭建“党建+沟通协作”的场所平台，厘清救助主体角色，降低救助内容重叠性。首先，YH机构联合周边村镇党支部成立“乡村社工站”，依托党支部会议室，积极开展支部联建活动，为基金会与民政部门以及其他参与救助的慈善组织和爱心人士搭建一个沟通联系的活动阵地和平台，实现政策与资源的优势互补，促进社工专业支持下的双向沟通。其次，融入团区委、民政部门的救助项目，积极参加公益创投比赛，品牌化开展困境青少年爱心走访、课业辅导、心理团建等活动，按照“慈善项目＋社会工作”模式获取更多慈善组织、爱心人士等慈善力量的认同与支持，为以后的长期合作和良好协作奠定基础。正如与YH机构对接的政府部门工作人员提到：
我们现在基本上有遇到一些志愿者想过去，或者有一些奖项评选的话，都会主动联系他们（YH机构党支部），就让这个事赶紧办下去嘛，我们现在主要是与XK（YH机构党建工作主要负责人之一）对接，这样沟通效率也比较高。（访谈日期：20230817，政府部门工作人员）
第二，打造“党建+人才整合”的救助模式，明确目标与行动导向。一方面，充分发挥YH机构党支部的战斗堡垒作用，不断发展新党员，通过党建引领的形式扩充团队专业力量，充分发挥党支部的带头作用，增强政府与慈善组织间的相互信任程度，凝聚政府和慈善组织合力。截至目前，党支部共有正式党员3人，流动党员4人。另一方面，壮大以一线社工、党员代表、专业指导人员等专业力量为骨干的人才队伍，定期开展培训，研习社会救助政策，掌握办事流程，持续与基金会等其他参与救助的慈善力量跟进最新的政策动向，开展政策解读，促进民政部门与基金会、社工机构之间的政策互通。
为了提高资源链接与分配的有效性，YH机构及时调整工作思路，着重从以下三个方面改进。
第一，积极创建服务品牌，盘活资金供应链。YH机构积极配合政府部门有关社会工作督导人才库建设的工作，积极参与由团区委牵头的救助项目，联合民政、教育、司法等部门共同开展工作，主动吸纳具备社工、心理、思政、教师等资质的专业人才加入，对W镇各困难家庭的救助落实情况和服务实际成效定期开展动态指导，强化项目规范运行以争取更多政府资金投入。同时，提高项目宣传力度，打造具有示范效应的特色活动与项目品牌，包括与“法”同行系列研学活动、“彩虹伞”自护教育活动、“情暖古城”系列志愿服务、“爱心助农”志愿服务活动等，以专项优势吸纳更多社会资源。
第二，开展分类救助活动，提高资源调配效率。YH机构将需求与资源进行分类处理，并为每位受助对象匹配两名“结对”志愿者，确保及时掌握受助对象的基本情况，根据实际情况实时调整服务方案，以充分发挥民政部门和基金会各自的资源优势以实现与需求的最佳匹配。此外，依托微信公众号平台、线上小程序、数字公益平台和山东志愿服务网等载体，对“希望小屋”的基本信息、影像记录、项目进展等内容进行实时录入和更新，帮助民政部门、基金会以及社会各界的爱心人士及时了解资源与需求信息变更，借助数字平台实现资源的最佳配置。在采访与观察的过程中，笔者参与了YH机构相关的新媒体工作，“希望小屋”项目的相关信息也上线腾讯公益平台，正如YH机构工作人员所言：
我们目前在机构公众号发布了如何注册成为山东志愿服务网志愿者的教程，一些照片和视频我们也组织志愿者在微信群内部通过小程序的参与进行筛选和保存，项目动态和进展也可以在公众号上看到。（访谈日期：20231213，社工机构工作人员）
第三，建立联席会议制度，整合人才资源。YH机构积极与民政部门、基金会、志愿者等主体联动，邀请各救助主体代表参加，定期召开专题会议，协商合作措施。其中，民政部门工作人员则在受助对象的前期排查阶段发挥主导作用，提供政策保障和信息支持；基金会工作人员主要负责提供资金、人才、技术等专项资源与支持；而团区委工作人员主要负责制订计划、把握动向、督促检查等工作；社工和志愿者负责沟通衔接、资源配置以及具体服务的实施。
一方面，在制度层面，YH机构推动建立了全过程救助议事机制。社工机构结合各救助主体的专业资源优势和实际情况，以“明确主题—提出目标—探索路径—细化方案—行动决策”为流程，将救助任务分工负责到个人，并加强与社区和街道人员的联系，根据具体任务在不同阶段与政府和慈善组织随时保持沟通，确保救助事宜的有效商议。同时，社工机构将在救助衔接过程中遇到的衔接困难及时、准确、真实地反映给政府部门，推动救助流程及相关规定的进一步完善落实。
另一方面，在管理层面，YH机构定期组织专业培训，提升救助专业水平。根据救助对象各方面的困难和需求，由社工制订培训和服务计划，组织相关人员进行直接及间接的介入服务，包括救助专业技能、管理技能以及数字能力等方面，以期实现服务目标、改变“多头救助”的低效局面。同时，针对每期救助项目的特殊性对志愿者服务理念、服务精神、服务技能等方面进行培养学习。例如YH机构在针对W镇困难家庭的青少年群体举办的“守护花开·爱心伴成长”救护员认证训练营活动中，事先组织相关参与者系统学习并考取红十字会救护员资格证，再组织受助对象参与对应活动。
慈善帮扶与政府救助之间的“联结疏离”与“整合失序”造成了救助主体在关系、资源、流程上的衔接困境。通过占据政府部门和慈善力量之间联系的薄弱地带，社会工作也拥有了处于中心位置的填补优势，在串联和促进两者间资源的有效共享和流动、发挥桥梁纽带作用、重塑功能定位等方面发挥了领导、服务与协调的功能。因此，填补“结构洞”背后的内在逻辑，就是社会工作在分别与慈善力量和政府部门都存在强关系的前提下，基于二者中心位置的串联逻辑，即一方面利用其自身的强关系特质将政府救助与慈善帮扶相连接，另一方面通过在二者之间进行有效的信息传递和资源控制填补已有的关系缺口。
中心串联形成的前提在于关系网络中有存在强关系的可能，从而使得位于边缘节点的主体有了与中心节点的直接联系。社会工作处于政府与慈善力量间的中心位置，与慈善力量、政府部门之间具有一定的同质性（见表2），存在与两者之间形成强关系的可能，具备帮助二者提升“联结程度”、维护“整合秩序”的中心优势。一方面，在我国，社会工作机构的组织使命和发展方向具有较强的政策导向性，尤其在中央社会工作部成立之后。例如，本案例中YH机构的业务主管部门为团区委，且“希望小屋”项目由团省委牵头开展，该项目在一开始就具备双重属性，即群团组织的自发性与政府管理的行政性。中国本土社工机构一定程度的法定性与官方性有助于其与政府建立直接联系。另一方面，从社会工作的发端来说，社会工作与公益慈善同源殊途，有着非常密切的联系。不论是社会工作更加专业化的社会服务，还是慈善力量更多元的捐赠和各类志愿服务活动，二者都强调公共利益、社会公平与民间性。因此，基于强关系前提条件的满足，社会工作通过接触政府部门与慈善力量中的任何一方都可以获取相应的信息和网络资源，具备了中心串联的能力和优势。
社会工作通过中心串联逻辑在填补“结构洞”中的作用路径主要有两条。
一方面，以主体“串联”回应救助关系“联结疏离”。相较直接改变政府救助和慈善帮扶弱关系事实，以“强关系嵌入”替代“弱关系重构”的思路更能引起相关利益者的回应与共鸣，达成简单有效的衔接共识。对于本案例而言，在社会工作、慈善帮扶、政府救助三者之间构成的救助网络中，社会工作分别与政府部门和慈善力量具有直接的强关系，有较多合作机会和实践经验，且三者分别都对救助对象开展直接服务。此时，社会工作扮演的角色是重塑政府救助和慈善帮扶紧密关系的“联系者”，利用其自身的强关系特质将政府救助与慈善帮扶相连接，搭建衔接与沟通的桥梁，打破部门间的交流壁垒。例如，社工机构通过平台建设为慈善力量与政府部门提供交流沟通的空间场域，包括搭建支持专业化学习的研究平台、搭建支持系统性实践的测试平台、搭建支持流动化用才的管理平台等，从而串联整合起各救助主体之间的优势，嵌入社工机构与其他主体间的强关系，依托平台属性与功能有针对性地扭转由于政府部门与慈善力量之间的弱关系造成的衔接不畅的局面。
另一方面，以主体“中心”修正救助网络“整合失序”。当社会工作作为秩序“维护者”修正结构等位缺失后，就自然成为联系慈善帮扶与政府救助之间的第三方，拥有了两者之间的信息传递优势和资源控制优势。位于中心位置的社会工作可以有效实现政府与慈善力量之间的信息交换与共享，送达关系网络中的各个节点，惠及各个主体，畅通官办政府救助与社会慈善帮扶的合作交流通道，打造受助方与施救方双向互动的救助供给网络。例如，社工机构通过增强自身的服务辐射能力、号召力与组织力，可以重建以自身为中心的长效救助服务网络。这可以通过以下几个方面来实现：其一，将服务项目设计得更加科学，减少政府救助和慈善帮扶交叉、重叠的救助内容与领域，增强政府救助和慈善帮扶衔接服务的专业性；其二，优化社工队伍用人机制，增强政府救助和慈善帮扶衔接服务的持续性；其三，完善救助主体间的对话规则和衔接机制，增强政府救助和慈善帮扶衔接服务的稳定性。
本文基于结构洞理论，以YH机构W镇农村社区救助项目为例，分析了慈善帮扶与政府救助衔接中存在的“结构洞”及填补措施，探索了社工机构作为“第三方”助推救助主体衔接的内在逻辑，以期通过建设高质量的助联体来推动“政慈协调”的现代社会救助事业。研究发现，当前慈善帮扶与政府救助因其救助主体间天然存在的联结疏离局面与后期形成的救助单向化模式，催生了其衔接过程中主体协作、资源共享、流程规范三方面的救助困境。在此基础上，进一步拆解了社工机构因其在政府救助和慈善帮扶二者间的中心位置而将三种困境进行扭转填补的中心串联逻辑，并将此逻辑的具体作用路径归纳为两方面：一方面，社工机构利用自身的强关系特质将政府救助与慈善帮扶相连接，搭建衔接与沟通的桥梁；另一方面，社工机构通过在政府部门和慈善组织之间进行有效的信息传递和资源控制填补已有的关系缺口，打造受助方与施救方双向互动的救助供给网络。
本文的理论贡献在于从“结构洞”的关系视角解释了慈善帮扶与政府救助之间的衔接困境，在我国社会工作本土化探索的基础上，为促进社会工作在新发展阶段参与推动实现高质量社会救助提供了理论依据。本文指出，现阶段作为我国重要救助主体的政府和慈善组织之间存在着较难逾越的“鸿沟”，表现为救助的差异化定位导致的联结疏离，以及单向化救助模式导致的整合失序。相反，由社会工作主导的“第三方串联救助模式”更加适合我国当前的发展阶段。这对于发展“政慈协调”的中国特色社会救助理论具有重要启发。本文的实践价值在于明确了社会工作在中国基层社会治理实践中将慈善帮扶与政府救助的各主体联结起来的可行性及内在逻辑，有助于促进社会救助多主体稳中有序地发挥合力，推动高质量助联体建设。
然而，本文作为一个探索性研究也存在局限，为未来的研究提供了进一步探索的思路。首先，本文所用案例主要代表了社会工作助推慈善帮扶与政府救助衔接的成功经验，未来的研究可进一步丰富案例的种类和数量，同时注重总结衔接失败的不足和教训。其次，慈善帮扶与政府救助在整合过程中可能存在的资源挤占和竞争效应，进而对合作救助质量产生影响，例如，慈善帮扶在增加受助对象收入的同时，可能会对其政府救助的资格认定、救助金额审批等方面产生影响。本案例未体现相关问题，未来的研究可进行相应回应和补充，进而从更多方面来讨论社会工作如何助推慈善帮扶与政府救助的衔接。
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