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Journal of Philanthropic Studies
主办单位：中国社会学会公益慈善研究专委会
资助单位：广州悦尔公益基金会
作者：许 英、徐 文、邓居鑫、池上新
发布时间：2025 年 06 月 30 日
摘 要：近年来，资源有限的草根公益组织在通过与有公募权的机构联合开展网络微公益筹款、拓展新的资金来源的同时，也出现了“套捐”等典型且普遍的问题，不仅严重损害了微公益的公信力，也不利于草根组织的长远发展。因此，本文以“腾讯99公益日”为例，探讨了草根公益组织在参与微公益筹款中的困境与行动策略。研究发现：首先，草根公益组织在网络微公益筹款中普遍存在合法性和资金资源有限的双重困境，而且公信力差加剧了其筹款的难度和资源依赖，导致“套捐”成为其谋求资源的一种策略；其次，“配捐”规则不够完善、公募基金会收取的管理费与筹款额挂钩等制度设计，引发了草根组织与挂靠机构等利益相关者“共谋”“套捐”的现象；最后，随着“配捐”规则的完善，草根组织参与微公益筹款的成本上升、“套捐”难度增加，从而逐渐淡出甚至退出“腾讯99公益日”活动。可见，草根公益组织无论是采用“套捐”，还是“淡出”或“退出”的策略，其主要原因都是能力不足。因此，本文分别从政府、平台和草根公益组织层面提出了若干对策建议，希望各方携手完善微公益筹款制度环境，同时提升草根公益组织的能力。
关键词：草根公益组织 微公益 筹款 “套捐” 公信力
随着信息科技的快速发展，近年来，基于互联网的众筹、线上募捐、界别模糊的公益营销等新的微公益筹款形式纷纷涌现。从2016年9月1日起《中华人民共和国慈善法》（简称《慈善法》）正式将“互联网捐赠”作为公开募捐方式之一，有公募权的机构被鼓励去分享他们的公募权，“国家队”与草根组织携起手来，基于互联网微公益平台的“中国式联合筹款”蔚然成风（方德瑞信，2022），为众多草根公益组织提供了通过微公益筹款获取资金的可能性。但是，作为新生事物，有关规范和技术手段对筹款信息的真实性、募捐主体的资质审核缺乏有效监管，各种“骗捐”“套捐”现象层出不穷。诸如德云社相声演员吴鹤臣家境殷实仍众筹医疗费的“百万众筹”事件（社会视点，2019）、“9958儿童紧急救助项目”相关负责人通过“配捐”卷走上千万元善款（周韵曦，2023）等负面事件极大损害了微公益的公信力，打击了民众的捐款热情。
研究表明，即使在海外公益众筹较为成熟的国家或地区，微公益筹款的整体成功率平均仅有13%~20%（Forbes & Schaefer，2017）。我国公益组织起步较晚，目前多数组织为仅有1~5名全职员工的小型草根机构，而且近五成组织的兼职或志愿者团队小于30人（ 腾讯基金会、腾讯研究院，2021）。众多中小型草根公益组织的工作人员缺乏包括筹款伦理在内的专业性训练，在募集资金和项目执行等诸多方面经验欠缺（张龙、王依凡，2017，Deutsch，1973；黎佳瑶、程哲，2017；崔月琴、沙艳，2019），经常面临严峻的资金压力。这不仅无法满足开展慈善活动的日常需求，还导致从业人员薪资水平较低、人才流失严重、无法保证服务质量等问题（达选芳，2017）。在此背景下，不少草根公益组织利用“配捐”规则，即一个捐赠者向某个公益机构捐赠一笔钱后，另一个捐赠者按照一定比例向同一个机构再捐赠一笔钱的激励制度，通过虚构捐赠流水、动员利益关联方进行非真实意愿捐赠等方式开展有计划有组织的“套捐”活动（Hardin，1999；梁福秋，2012；周韵曦，2023）。尽管草根组织通过“套捐”获取资源谋求组织生存与发展的做法符合工具理性，但这些做法严重违反了真实、透明等款伦理，破坏了公众对公益组织的信任（方德瑞信，2022）。因此，本文聚焦国内最早利用互联网平台推动微公益捐款的“腾讯99公益日”活动，探讨草根公益组织在参与微公益筹款中的困境与行动策略，并提出若干对策建议，为公益组织更好地参与微公益筹款提供借鉴。
在本研究中，“草根公益组织”是指由民间发起成立，该组织或其负责人没有明显的官方背景，且以开展公益活动为宗旨的具有全职工作人员和实体组织的公益组织（王名，2005；乔松、王乐芝，2009；Xu & Ngai， 2011；玉苗，2014）。在我国，草根公益组织主要包括以下四种情况：①已经在民政部门登记注册，拥有合法身份的“民政注册型”草根慈善组织；②挂靠在合法社团、组织或者其他单位的“挂靠型”草根公益组织；③通过工商部门注册取得企业法人资格的“工商登记型”草根公益组织；④未在民政部、工商部注册也未挂靠任何组织、单位，无合法身份的未注册组织。“微公益”是一种随着微博、微信等社交媒体的普及而发展起来的新兴的公益形式，意指社会组织或个人借助新型社交媒体或互联网平台发起、管理和参与的、以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性的活动（Saxton & Wang， 2014；钟瑛、李苏，2017；许英，2019）。
与传统的筹款规则相比，网络微公益作为新生事物，其“配捐”等筹款规则的设计往往存在缺陷，导致有组织的“套捐”甚至“骗捐”频频发生。例如，2015年腾讯公益首次发起“99公益日”就上线了“你捐一元，腾讯捐一元；你捐一万，腾讯也捐一万”的1∶1“配捐”机制。但不少组织依据规则以大额捐赠，套取相应的大额“配捐”，活动仅开始15分钟，就消耗了腾讯1000万元的“配捐”额度。腾讯随即修改规则，将“配捐”额度限制在最高999元，为了避免多余捐款的“浪费”，全网随即又出现了大量的“999元”单笔捐赠以套取相应的最大“配捐”额度。
常见的“套捐”形式主要有四种，即“挪用自有资金或借贷进行捐赠”“资金化整为零后安排多人重复捐赠”“通过机器刷单等技术手段扰乱捐赠秩序”以及“鼓动他人以有捐赠回报、捐赠折扣等方式捐赠”（腾讯公益伙伴，2022）。显然，“套捐”往往需要财务人员、管理层，甚至配合捐赠的志愿者多人、多部门以及多组织的相互配合才能顺利完成。
“配捐”在公益慈善领域是一种很常见的激励捐赠人进行捐赠的方式，但多方合谋蓄意套取“配捐”额度，不仅违背筹款伦理，还透支了公众信任。然而，需要指出，对于资源有限、筹款动员能力不足的草根公益组织而言，它们往往认为相对于筹款伦理，“生存伦理”是更高的正义（陶传进，2007；徐宗阳，2022）。由于“套捐”短期内能够增加机构资源，而且在我国目前的法律体系下，某些形式的行为可能并没有构成违法。所以，“套捐”已渐渐成为草根公益组织参与微公益筹款的一种潜规则。
不少学者将资源依赖理论和新制度主义理论结合在一起，从中观层面和微观层面来进行此领域的实证研究（ 邓宁华，2011；斯科特、戴维斯，2011）。在中观层面的研究中，通常会将社会组织作为主要观察的对象，略过政府的组织分析和行为分析，将其放置在研究的次要地位（斯科特、戴维斯，2011）。我们在前人研究的基础上，综合制度环境视角和资源依赖理论，建构了一个初步的理论框架，探讨草根公益组织参与微公益筹款活动中的行动策略。
资源依赖理论属于组织理论的重要理论流派，是研究组织发展变迁过程的重要理论。它萌芽于20世纪40年代，20世纪70年代后被广泛应用到组织关系的研究中，并作为组织研究两大重要流派之一，与新制度主义理论并列。资源依赖理论认为，没有任何一个组织是自给自足的，所有组织都必须为了生存而与其环境进行交换。获取资源的需求产生了组织对外部环境的依赖（Pfeffer & Salancik，1978； Guo & Acar，2005）。
从制度环境视角检视，所有组织的生存都依赖于环境（Pfeffer & Salancik，1978）。合法性是组织从制度环境中获取的一种资源，代表组织的行为实践能够被制度环境所接受的程度（Suchman，1995），在网络募捐过程中，我国草根公益组织主要面临着“合法性-资金/资源”的双重约束（田凯，2004；Xu & Ngai， 2011）。一方面，制度环境的变迁使草根公益组织尽可能地动用各种策略向公募慈善组织寻求合作，借用其“公募权”在互联网募捐平台合法筹款，积极获取互联网募捐平台的资金、信息、技术和流量等资源来维护自身发展。另一方面，制度环境对于组织获取资源的方式施加了种种约束，面对合法性等制度性困境和资金来源等资源困境的双重压力，草根公益组织不得不采用各种“变通”的行动策略，进行资源整合（张欢等，2022）。
基于以上讨论，我们提出一个初步的理论框架。如图1所示，政府、捐赠人、公募慈善组织、网络募捐平台都是草根公益组织微公益筹款中重要的利益相关者。合法性压力决定了草根公益组织策略实施的可行性边界，而其本身特点和资源依赖程度则决定了其行动策略。例如，通过战略联盟，如寻求公募慈善组织合作等方式，获取政府、公众和组织利益相关者的合法性支持；通过资源整合，如获取平台资金、流量等资源的方式重构资源网络。最终呈现草根公益组织“套捐”、淡出甚至退出等不同的策略选择。
作为探索性研究，本文主要采用质化研究方法开展案例研究，共访问了37位研究对象。
案例研究是指通过深入、全面地研究个别事物或现象来收集和分析数据，从而得出对现象或问题的理解的方法（Yin，2009）。本研究以“腾讯99公益日”为例开展案例研究，主要原因有二：其一，“99公益日”活动始于2015年，是国内最早一批利用互联网平台来推动网络募捐公益慈善活动的典型实践主体。该活动至今已经举办了10届，各方面条件都相对成熟，在我国众多网络募捐活动中具有其典型性。其二，基于收集资料的便捷性考虑。参与“99公益日”活动的相关主体的基本信息、公益项目信息、劝募筹款信息、财务公开信息和项目执行反馈信息都能在腾讯公益平台的官方网站找到公开数据，这为本研究获取翔实的相关资料和信息提供了便捷途径。
首 先， 本 研 究 采 用 分 层 目 的 抽 样 方 法（ 弗 里 克，2022；Miles &Huberman，1994），即先根据是否有登记注册的合法性身份（y轴）及是否具有自发项目参与“99公益日”活动（x轴）两个维度建立四分类框架（见图2）。进而，基于此框架，分别选择①已登记且有项目（如H中心）、②已登记但无项目（如J协会）、③未登记但有项目（如S组织）、④未登记且无项目（如 R 组织）四个草根公益组织（附录 1）。
在这四类草根公益组织中，理论上，根据现有规则，前三类有较大可能参与“99公益日”等网络微公益筹款；而第四类即未登记无项目的组织尚不符合参与“99公益日”等网络微公益筹款的条件。然后对上述四家组织中最熟悉组织运作与筹款过程的5位资深负责人进行了多次深度访谈（附录2），以深入了解这些组织的运作模式与筹款策略。
这样，我们选择了四个草根公益组织，其基本情况如下：①H中心，是已经在民政部门注册的草根公益组织，有多个组织自发的公益项目，与具有公募资格的L慈善基金会建立了长期合作关系。②S组织，是未注册未登记的草根公益组织，有组织自发的公益项目，通过一家非公募基金会链接到具有公募资质的X基金会。③J协会，是2015年成立，挂靠在当地妇联名下并于次年在民政部注册的草根公益组织。该协会对省级平台和所挂靠公募基金会的依赖程度都很高。④R组织，是未注册未登记且没有自发项目的草根公益组织。该组织2020年刚成立，没有与公募慈善组织建立合作关系，按照有关规则，该组织无法参与“99公益日”筹款。
其次，我们的一位课题组成员，也是本文作者之一，于2022年6月至2022年9月，曾以志愿者的身份进入S组织45天，在参与该组织公益项目的同时，了解该组织项目执行过程及其参与“99公益日”的全流程。
最后，为更全面地了解社会大众对草根组织的信任情况，我们通过抽样邀请了4位热心公益研究的学者和媒体人等专业人士（附录3）；并在一个相关的问卷调查基础上，邀请了9位近三年从未捐过款和19位分别居住在城中村、公租房和学区房的曾经捐款的市民进行电话访谈（附录4）。
本研究获得了本校伦理委员会批准。在访问对象签署《接受访谈同意书》的前提下，我们对访谈进行录音，并在转录时对所有访谈资料进行匿名编码。课题组使用了质性分析软件Nvivo 11.0为辅助手段，进行开放式编码、轴心编码及选择性编码，系统整理和分析资料。为提升研究的效度，课题组采用三角测量法，收集多种来源的信息和资料。例如，除了通过访谈、参与观察获取一手资料外，还从慈善中国、腾讯公益平台、基金会中心网等公开渠道获取了相关信息和数据。
我国的公益慈善事业迅速发展，微公益的出现为广大草根组织提供了新的资金来源，很多成功的案例为营造共建共治共享的社会治理格局发挥了重要作用。但是，草根公益组织在微公益筹款中也出现了“套捐”“骗捐”等许多典型或普遍的问题，不仅严重损害了微公益的公信力，也不利于草根组织的长远发展。因此，本文聚焦草根公益组织微公益筹款中的“套捐”、淡出甚至退出等行动策略，并寻找其可能的解释。
资源对组织生存和发展至关重要，组织要想获取所需资源，就要同环境中的不同主体积极进行资源互动（张瑞玲，2010）。在“99公益日”中，草根公益组织参与网络募捐无法跨过两个关键性主体，即具有公募资质的慈善组织和网络公开募捐平台，草根公益组织对这两个关键主体产生了强依赖。此外，公信力差还加剧了其筹款的难度和资源依赖，导致草根公益组织在网络微公益筹款中面临“合法性-资金/资源”的双重困境。
在我国，草根公益组织在民政部门注册获取合法身份的过程中面临诸多障碍，在资源获取、组织发展和合法性建构等方面处于劣势。
2023年修正版《慈善法》的第27条，为慈善组织通过互联网开展公开募捐提供了法律依据：“慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门指定的互联网公开募捐服务平台进行，并可以同时在其网站进行。”（政策法规司，2023）这一规定为网络募捐活动设定了明确的规范框架。
然而，草根公益组织在参与网络募捐时仍面临多重合法性困境。首先，法律合法性压力是其主要挑战之一。《慈善法》明确规定，参与网络募捐的慈善组织必须具备公募资质，且募捐活动必须在民政部指定的平台上进行。这一要求对缺乏公募资质的草根公益组织构成了实质性障碍。其次，行政合法性压力源于平台的准入规则。草根公益组织通常通过与公募慈善组织签订挂靠协议，以获取平台和政府的认可，但这种合作模式往往使其处于“隐身状态”，难以直接面向公众。此外，草根公益组织还需适应政府对网络募捐的监管要求，例如在信息披露、资金使用等方面做到透明合规，这对其组织能力和资源提出了更高要求。例如，多位访谈对象都谈到作为“草根组织”，找到愿意合作的公募组织比较困难。
我们组织没有注册也没有挂靠，所以要参加“99公益日”还是很不容易的……现在挂靠的公募基金会是一直合作的一家非公募基金会帮我们找的……后面又去找了很多个有公募资质的基金会去谈合作。（S组织秘书长，2022.10.15访谈）
跟我们合作的基金会是浙江那边的一个慈善会（L 慈善基金会），主要作用就是（借）给了我们公募资格，在其他方面也没什么帮助和联系。但我们主要需要的也就是这个公募资质，其他倒也没什么。（H中心项目负责人，2022.11.05访谈）
我们（机构）没有注册登记，刚成立不久也没有强大的社会关系和资源网……很难找到愿意跟我们合作的公募组织，项目方面也还要再做些准备。（R组织秘书长，2022.09.17访谈）
综上所述，草根公益组织在参与网络募捐的过程中，先天缺少合法性资源，增加了其挂靠有公募权的组织的难度。这不仅限制了其发展空间，也凸显了其在资源获取和能力建设方面的结构性缺陷。在本研究中，既有持积极态度改变组织行动策略迎合“99公益日”活动规则的组织（如H中心和S组织）；也有草根公益组织在考虑到参与活动会极大程度受到挂靠单位等外部组织的影响，组织边界易遭其渗透，且十分不利于组织自身的筹款劝募能力等的提升，于是逐渐淡出此类活动，拒绝参加“99公益日”来保持组织独立性（如J协会）；还有个别草根公益组织自身社会关系网络匮乏，由于公益项目发起能力较弱，没有途径寻求公募慈善组织的合作，这导致其从一开始就被平台规则拒之门外，被动地离开了此类活动（如R组织）。
访谈资料表明，由于公信力不足，草根公益组织及其公益项目往往难以得到社会的认可，增加了筹款难度、加剧了其资源困境。作为日常语汇，公信力可被定义为“使公众信任的力量”（中国社会科学院语言研究所词典编辑室，2016）。近年来，个别公益组织不规范的行为和频繁发生的慈善丑闻严重损害了公益组织的公信力，打击公众参与公益慈善的积极性（卢玮静等，2021），使处于起步阶段的草根公益组织筹款更加艰难，加剧了其对公募组织或特定资金渠道的依赖。需要指出，公众的信任或认可作为一种主观的判断，并不是纯理性的行为 （Sztompka，1999；许英，2019）。因而，慈善领域的公信力不仅受慈善组织的目标理念、管理制度、工作绩效等自身因素的制约，而且受社会大环境甚至大众媒体的影响（彭泗清，1999；杨宜音，1999；马晓荔、张健康，2005；翟学伟，2013；Xu，2021）。例如，在对捐款人进行访谈的过程中，我们发现，尽管事后调查表明2011年“郭美美事件”中郭美美的资金来源与中国红十字会总会并无关系，但多位捐款人仍以该事件为例，谈到总会公益信任问题。多位访问对象指出：
（公信力）是很容易受情绪影响的，比如说在某个事件的冲击下，我具体打个比方说郭美美的事件虽然过了这么多年了，但是对“红十字会”系统的伤害还是非常大的，像我们的同学很可能都是中年人了，应该都是相对比较理性的，但是现在对他们的信任度就非常低，虽然是有国家背书、与一些很伟大的人物都有很大的关联的情况下，被某些负面的人物破坏了以后，信任再重新建立起来就很难。（GS33，2022.07.27访谈）
还有个问题，就是那个众筹啊……如果以后不管是什么行业，不管是大病众筹，还是行业众筹啊，最好是要通过一个准确的调查核实……要有这个资料，比如说要有这个民政局的红头章啊，有这个说明啊，那大家才能放心地去帮助，如果没有的话那一概不能信。（DL42，2022.07.27访谈）
在本研究中，H中心、S组织和J协会均依赖有公募资质的组织，通过参与“99公益日”在一定程度上拓展了经费来源。但是，由于缺乏公众的信任，事实上难以获得社会公众的捐赠，“套捐”就成为组织筹款的一种行动策略。例如，J协会秘书长和H中心项目负责人都表示，草根组织很难获取公众的信任和认可，所以很难靠机构本身的力量去劝募筹款。
如果只靠机构去筹钱，那是很难的事情，别人凭什么给你捐钱？你说这是帮助孩子的，我就非得给你捐吗？你说这个东西是做公益的，我怎么知道你真的是做公益的呢？我凭什么给你捐钱？你向公众去劝募，别人不会给你捐。（J协会秘书长，2022.09.17访谈）
草根组织，没有办法把自己的社会影响力提升的话，公众很难去达成某一种信任。或者是说，我捐赠之后也很难会有更高的认同感和信任感……那对应的筹款也会更难，只能用“套捐”这样的一个方式。（H中心项目负责人，2022.11.05访谈）
此外，R组织成立不久，公信力较低，暂时没有找到可以合作的公募慈善组织，无法参与“99公益日”筹款。其经费来源单一，主要依赖创始人自己的资金和参加区内的公益项目创投活动，这无疑不利于组织的进一步发展。该组织的秘书长表示：
我们想面向公众筹款很难的，资质不够，公众认可度也不够……目前主要去接社区里面向青年创业培训的公益创投项目……机构运营一些地方还要靠理事会补贴。（R组织秘书长，2022.09.17访谈）
因此，活动期间公益项目的劝募工作是草根公益组织面临的难题和挑战，若成功筹集到预期的项目资金，这些筹款才能层层流转到草根公益组织，从而使项目落地执行。所以如何积极动员各方主体，获取筹款所需金额，是每个参加“99公益日”的草根公益组织共同面临的难题。例如，S组织的秘书长和J协会的秘书长均表示：
筹款方面的组织动员，我们有三种途径。第一种是通过组织内部成员的朋友圈来扩散信息，宣传我们的项目。第二种是通过校友会，会有一些来自企业或者个人的比较稳定的定向资助。第三种是在我们的社群里面进行宣传……（S组织秘书长，2022.10.15访谈）
活动期间的主要筹款一部分是面向长期合作的企业，他们会有大额的捐赠，另一部分是在月捐项目里筹到的钱，剩下的就靠活动期间的宣传和营销，让公众能参与进来捐款、捐小红花之类的。主要是基金会那边给我们1∶1“配捐”，其实压力已经小了很多。（J协会秘书长，2022.09.17访谈）
从访谈中可以看出，草根公益组织自身的筹款劝募能力并不高，且极度依赖腾讯公益平台的“配捐”额度，甚至有的组织在“99公益日”这七天内筹集到的资金高达组织一年资金来源的七成。这也使草根公益组织想尽办法利用腾讯公益平台的“配捐”规则获取更多“配捐”资金。
如前所述，草根组织不仅面临多重资源困境，公信力差还加剧了其筹款的难度和资源依赖，导致“套捐”成为其谋求资源的一种策略。我们在调研中还发现，“配捐”规则不够完善，公募基金会收取的管理费与筹款额挂钩等制度设计，导致了草根组织与挂靠机构等利益相关者“共谋”“套捐”的现象；而且，随着“配捐”规则的完善，草根组织参与微公益筹款的成本提升、“套捐”难度增加，开始逐渐淡出甚至退出“腾讯99公益日”活动。
腾讯公益平台提出“配捐”玩法的初心是想以“配捐撬动社群筹款”，通过项目宣传让更多的社会公众参与到公益活动中来，激发社群筹款的活力。但是，当一年一度的“99公益日”持续刷新着中国的网络募捐纪录时，也出现了大规模违规“套捐”的现象：在实际运作过程中，参加“99公益日”的组织为了获取更多的“配捐”资金，除了完成答题、捐步数、捐小红花赢取“配捐”这样的累积性任务，多数草根公益组织还会在活动当日将爱心企业的一整笔大额捐赠款拆分成小额零钱分发给社群粉丝或志愿者，让其将这笔“零钱”投入筹款窗口以谋得更多“配捐”资金。在程序上这并不符合腾讯公益平台的活动规则，属于平台方极力想要规避的“化整为零”“套捐”行为，但由于此种行为难以监测，依旧有许多草根公益组织选择采取这种方式以期获取更多的“配捐”额度。为此，如前所述，腾讯公益不断修改“配捐”规则，在《2022年99 公益日规则》（简称《规则》）中明确指出了四种“以套取配捐为目的”的违规行为（附录5）。但是，“上有政策、下有对策”，多次修改规则依然未能有效遏制“套捐”行为。
草根公益组织在“合法性-资金/资源”双重困境的背景下，要想成功参与到网络募捐活动中，需要和公募慈善组织达成合作。但实际上，草根公益组织通常很难直接与公募慈善组织取得联系，在调研中发现，多家草根公益组织都选择通过“中间人”作为桥梁链接“公募资源”，例如S组织的校友基金会、J协会的省志愿服务联合会和H中心初始合作的非公募基金会。它们通过与非公募慈善组织合作，成功链接公募资质，完成“挂靠”，在民政部认证的互联网募捐平台上线公益项目。草根公益组织作为公益项目的实际执行机构，在互联网募捐平台却常处于“隐身状态”，不出现在公开的项目简介和相关资料中。
S组织的项目主管还补充指出，合作的公募基金会收了他们5%的管理费，因此，项目在“99公益日”筹到的钱越多，公募基金会收取的管理费也越多，“对这种‘套捐’行为比较乐见其成”（S组织项目主管，2022.10.15访谈）。与J协会达成合作的Y基金会也同样收取一定比例的项目管理费，并且在“99公益日”期间，项目筹款若超过预期的额度，超出的部分也将转化为基金会的管理费。
由此可见，网络募捐平台上发起的公益项目所获资金并未全部用于草根公益组织的活动执行，其中一部分作为项目管理费流向公募基金会。由于“配捐”规则的不完善及公募基金会管理费与筹款额挂钩的制度设计，草根组织与挂靠机构等利益相关者形成了“共谋”“套捐”的现象。
我们在调研中发现，目前不仅筹款方、捐款方，而且公募基金会，甚至平台都对“套捐”持默许、宽容的态度。不少草根公益组织的负责人认为，“套捐”是为了组织生存不得不作出的策略选择，即为了更好地实现筹款目标不断研究、寻找规则漏洞而制定特定的筹款策略，以获得更好的筹款效果（见表1）。
草根公益组织及其督导单位甚至会半公开地开展“套捐”培训。例如，S组织分别在2022年6月和9月召开了两次线上会议，根据新的“配捐”规则讲解“套捐”策略，即如何将企业的大笔捐赠发给志愿者、社群粉丝，然后再通过平台的链接进行捐赠，以获取更多“配捐”。会议参加者除了部分S组织成员外，还包括招募的志愿者、爱心企业和社群粉丝。
知道“套捐”，我身边的组织也有在这么做。现在算是一种行业潜规则了，大家都是“套捐”……6月的时候就为了“99公益日”组建了动员群，大概150个人，天天打卡集小红花，活动开始的时候捐小红花提高“配捐”额度。（S组织秘书长，2022.09.17访谈）
本文作者之一在担任S组织志愿者期间，除了长达四个月的集小红花历程，还分别于2022年9月7日和2022年9月9日，收到来自S组织秘书长的“配捐”红包1000元和500元，“化整为零”用于“99公益日”期间的项目捐赠，在固定时间以指定金额（分别是500元、500元、495元和5个1元）投入项目以获取更多“配捐”额。在S组织的义工群中，S组织工作人员曾说：“为了防止由于多次捐赠，‘配捐’额已经用完了但是你没察觉到，也没法测量，这时捐赠的小红花就会被浪费，所以就是说建议每天比较早的时候捐赠，一次不要捐太多。”时间和金额由组织和基金会多次测试后，才在群内发布公告由志愿者去执行。
在访谈中S组织秘书长说：“我们这次的义工活动是Q基金会发起的，我们提供了项目编号并组织这次活动，志愿者的义工也一直在等L义工联的审批。”其中涉及的Q基金会是S组织合作的公募基金会，L义工联是当地具有官方背景的组织。
J协会秘书长也谈到，该协会的业务主管单位是当地市妇联，该协会通过主管单位链接到与公募基金会合作的督导机构，督导机构一般会提前半年开展培训，讲解“99公益日”的规则、教大家如何筹款，其中也包括一些“套捐”方法，即如何操作能够更好地在“99公益日”期间筹到钱。这位负责人还坦率地指出，“套捐”是草根组织普遍采取的一种“最不出格”的筹款策略：
“套捐”这种情况其实都会有的，这已经是最不出格的做法了……确实跟公益初衷有点相违背了，但没办法啊，我们没有那么强的动员力和号召力来让大家给我们捐钱，都在这么做，你不这样做，拿到的“配捐”就比别人少。（J协会秘书长，2022.09.17访谈）
可见，在目前的制度设计下，几乎有“配捐”就会有“套捐”。从制度理论的视角来看，“套捐”行为的普遍化反映了公益行业在制度约束下的适应性策略：“99公益日”中各方主体的供给资源和诉求资源各不相同，一个组织能够提供的资源也许恰是另一个组织所需要的资源，但资源的需求方和供应方往往因为信息不对称使得资源无法高效对接。各主体正是基于不同的“供给-诉求”资源关系形成了资源依赖驱动下的合作动力。这种现状催生了“草根公益组织-非公募基金会-公募基金会”之间的利益联盟，使得集体行动的逻辑被合理化，而公益价值则在过程中不断被异化。调研显示，多家草根公益组织基本存在着一定程度的“套捐”行为，这不仅有违公益初心，也影响了公众对腾讯“99公益日”活动规则或制度设计的信任。
在本研究中，三家曾参与“99公益日”的组织，均存在“套捐”行为，但组织内部专业人员的素质和能力存在显著差异，导致其在筹款效果和组织发展方面呈现不同的特征，这种差异进一步影响了组织对“99公益日”的依赖程度及其发展路径。
具体而言，H中心凭借其较强的劝募筹款能力、组织宣传能力和策划执行能力，在参与“99公益日”活动时表现出明显的优势，这种专业能力的优势使其能够更好地实现资源整合。相比之下，J协会虽然表面发展态势良好，但由于专业能力建设不足，在项目实施的各个环节都过度依赖公募基金会、网络募捐平台和省级管理处的支持，这种依赖性严重制约了组织的自主发展能力。S组织作为规模最小的机构，虽然对“99公益日”筹款金额的依赖性较大，但其通过持续打磨和完善组织自发的公益项目，逐步提升专业服务能力，展现出较强的组织独立性发展意识。R组织完全游离于该制度网络之外，一方面面临着无法获取“公募资质”的难题，另一方面也存在挂靠公募慈善组织后，组织自身独立性以及项目运营模式遭受外部入侵的担忧，因此该组织对“99公益日”活动较为抵触，转而依靠社区公益项目探索新的筹款模式。
从访谈中可以看出，随着“配捐”规则的完善，“套捐”成本越来越高，H中心和S组织的负责人逐渐意识到，“套捐”这种短视行为并不利于组织的长期发展。因而H中心和S组织都有意愿逐渐淡出“99公益日”，摆脱集中爆破式捐款的负面影响，减少在此活动中的投入，转而专注于项目质量的提升，并致力于发展项目的“长期捐赠人”，探索一条更加可持续的发展路径。
我们原计划是通过给捐赠人发月报，总结我们这一个月完成的任务，但是没有落地……看不到他们的相关信息，我们也没法获取联系方式。但其实这对于公益组织是至关重要的，也就是说在商业里面这叫用户黏性。但没法把“99公益日”期间大量的捐赠人转化为我们项目的长期捐赠人。（S组织项目主管，2022.10.15访谈）
正如张其伟和徐家良（2019：210-220）指出的，资源依赖关系中的强势主体，可能会使弱势主体难以驾驭自我边界，不仅导致弱势组织自主性的下降、行为模式的变化以及价值观的动摇，甚至可能引发既有资源的流失。以参加“99公益日”活动为例，对于草根公益组织来说，主办“99公益日”的腾讯公益属于强势主体，在活动中搭建起的捐赠人社群网络，既是开展下次募捐活动的基础，也是组织潜在资金的来源途径。但在“99公益日”活动中，草根公益组织无法获取捐赠人的相关信息，捐赠资金与捐赠人信息是分隔开的。草根组织能够获取捐赠资金，但是没有渠道获取捐赠人的详细数据。主办活动的腾讯公益平台却可以轻易获取长期捐赠人的具体信息和数据，为平台自身建设发展纳入庞大的活跃用户，创造新的社会网络。与此同时，草根公益组织自身的组织边界还可能由于要遵从外部平台及组织的规则而被渗透，无法确保组织自身的独立性。这使得部分草根公益组织越来越倾向于淡出甚至退出由腾讯公益平台主导的“99公益日”活动。这种权力不对等的关系，往往会削弱参与者对主办方的信任，降低参与意愿。例如，J协会负责人表示：
2019年的时候我们没有参与99（公益日），因为那一年基金会不给我们1∶1“配捐”了。就是说如果这个项目往年一共需要筹16万，我们机构只需要筹8万块，那一年就不行，16万全靠机构自己去筹……对我们来说性价比太低了……好多机构为啥不愿意参加99（公益日），也是因为投入太多，没那么多人员和精力，没办法的。（J协会秘书长，2022.09.17访谈）
近年来，随着民政部公布第二批、第三批互联网募捐信息平台，各家草根公益组织参与网络募捐除了“99公益日”这一选择之外，拥有了更多元化的可能性。例如，H中心和S组织的负责人均表示，由于腾讯“99公益日”的平台规则越来越复杂，得到的“配捐”却越来越少，未来更愿意尝试字节跳动公益平台在抖音开展的筹款活动。
从20年开始我们对参加“99公益日”的感受就是已经进入疲软期了。平台的规则越来越复杂，参加的机构越来越多，能得到的“配捐”相对来说越来越少了，而且真的很难把活动期间形成的捐赠人社群有效转化成我们长期的捐赠人，对我们来说投入和回报没那么对等了。所以今年（2022年）有尝试分散精力去参加抖音那边的短视频筹款，他们指标也很硬，对内容的生产力很高，要求我们组织30天内至少产出60个短视频。但多点尝试对我们来说也是好的嘛！（H中心项目负责人，2022.11.05访谈）
今年字节跳动公益平台在抖音也开了网捐活动，下一年我们可能会尝试。（S组织项目主管，2022.10.15访谈）
可见，草根公益组织无论是采用“套捐”还是“淡出”或“退出”策略，其主要原因均是组织能力不足。这种能力不足体现在多个层面：首先，草根公益组织面临“合法性-资金/资源”双重困境，在资源获取方面存在显著劣势。由于缺乏稳定的资金来源和公募资质，许多草根公益组织难以直接参与互联网募捐活动，只能通过与公募基金会合作“挂靠”来实现项目上线，但这种方式往往使其处于“隐身状态”，难以获得公众关注。其次，草根公益组织在筹款能力上存在短板。例如，J协会没有足够的动员能力和筹款能力回应规则变动，在“99公益日”中筹款效果不佳，最终只能选择退出，转而依赖政府和企业购买服务。最后，草根公益组织在专业能力和管理能力上也面临挑战。许多组织缺乏完善的财务管理、项目管理和志愿者管理体系，导致其陷入“套捐”策略的漩涡，难以高效运作和可持续发展。因此，草根公益组织的能力不足不仅限制了其参与网络募捐的机会，也迫使其采取“套捐”等违规策略或选择“淡出”或“退出”以规避风险。
在文献回顾的基础上，本文提出初步的理论框架，并通过实证研究，以“腾讯99公益日”为例，发现草根公益组织在当时的制度环境中，存在过度依赖公募慈善组织和网络募捐平台、组织自身能力发展有局限等问题，并分析了草根组织在参与网络微公益筹款的过程中从“套捐”到淡出甚至退出等行动策略。主要研究发现包括：首先，具有公募资质的慈善组织掌控资源，不具备资质的草根公益组织处于相对从属的地位；其次，由于草根公益组织自身筹款能力严重不足，在网络募捐活动中，常出现“套捐”现象；最后，互联网募捐平台对项目筹款、执行和监督的要求和细则越来越规范和颗粒化，草根公益组织需要在项目进展反馈和相关信息披露方面花费巨大精力，一些草根组织开始淡出甚至退出“99公益日”筹款。基于以上发现，本文认为政府、平台、公募基金会和草根公益组织应共同努力，营造良好的制度环境，提升组织能力。
尽管2023年修正、2024年9月5日起实施的《慈善法》对“国务院民政部门指定的互联网公开募捐服务平台”“国务院民政部门建立健全统一的慈善信息平台”“个人求助网络服务”等做出了新的规定，但有关规定多停留在原则性层面，缺少具体管理办法及对违规行为的追究和惩罚机制。
因此，本文建议出台微公益筹款专项法规，在指导和规范微公益筹款活动的基础上，逐步完善与网络筹款相关的金融制度、税收制度、监管制度等，提高网络筹款的合法性。
首先，应合理设置微公益筹款的准入门槛，并进行严格把关，建立行为规范，明确个人、公募组织、非公募组织、网络募捐平台等参与主体的权利和义务，明确指出法律所禁止和倡导的网络募捐行为，作为个人和组织参与微公益筹捐活动的参考。
其次，对各类慈善组织在资金运营和项目管理等方面的规章制度进行及时的调整，明晰并细化相关标准，在明确管理费收取比例的前提下，应设置管理费收取总量的上限，促进对慈善组织的规范化管理。例如，为避免不具备公募资质的草根公益组织对公募慈善组织的过度依赖，对公募基金会收取的项目管理费应设定上限，超额部分强制转入“草根组织发展基金”，避免公益项目超额完成的筹款资金流向公募基金会管理费或第三方平台的督导费中。同时，还应强制披露公募合作项目的资金流向，避免责任转嫁。
最后，建立相应的追究和惩罚机制。对不正当使用资金套取平台与企业的“配捐”等违规行为，建议由政府部门牵头，建立“公益黑名单”制度，对违规组织及关联方作出标记为失信行为、记入诚信档案、追究法律责任等惩罚，提高有关组织、相关捐赠人违法违规成本，促进微公益筹款的可持续健康发展。
此外，政府部门应制定相关条例，强制所有参加微公益筹款的组织定期进行能力培训。目前虽然部分公益组织（例如腾讯公益平台）会主动提供某些培训，但并未建立起制度保障。研究表明，专业能力的不足会直接导致组织在筹款过程中出现“套捐”等伦理失范行为。草根公益组织从业人员不仅急需筹款伦理方面的培训，还需提升专业服务能力（北京七悦社会公益服务中心、南都公益基金会、浙江敦和慈善基金会，2022）。因此，建立适当的培训制度，不仅是规范微公益组织行为的当务之急，更是促进组织可持续发展的关键所在。
首先，本文建议，定期对慈善组织、互联网募捐信息平台进行公开评审，并公布排名等相关信息，必要时也可以对评审不合格的平台采取措施，例如暂停或取消其平台资格，以督促各平台不断改进服务。
2016年以来，民政部门进行了三批慈善组织互联网募捐信息平台遴选，相继得到批准的平台有32家，其中第一批得到民政部认定的“中国慈善信息平台”“基金会中心网”“百度公益”三个平台已经悄然下线，目前实际运营的有29家。民政部（2017）虽然依据《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本管理规范》和《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本技术规范》两项行业标准，兼顾日常巡检、投诉举报受理情况，曾经组织专家对20家平台的2018年度工作及运营情况进行过评审和质询（杨岩冰，2019），但目前还没有确立非常明确的评审、质询或评优等相关评审的信息公开机制。换言之，目前获得民政部认可的平台间，缺乏竞争和淘汰机制，除自愿退出外，几乎可以一劳永逸地具有互联网募捐信息平台资格。从长远看，这对于提升互联网募捐信息平台的服务水平和公信力是不利的。
其次，建议微公益平台与在平台上参与募款的公益组织，在保障捐赠人知情同意并保障其权益和隐私的情况下，与有关组织分享捐赠人的信息。除了捐赠资金之外，捐赠人群体一直是公益组织非常重要的资源。因为捐赠人对该组织的某个项目捐款后，这位捐赠人很可能未来还会为该组织或类似的项目捐款。可见，共享捐赠人群体有助于草根组织的可持续发展。
首先，网络募捐中的主要资源大多集中在腾讯公益平台和各大公募慈善组织，草根公益组织作为资源的依赖方，应该积极尝试与不同的慈善组织合作，拓展合作网络、维护捐赠人群体，以降低其对公募慈善组织和网络募捐平台的过度依赖。例如，对于R组织这类草根公益组织来说，难以寻求“公募资质”这一宝贵资源，S组织和J协会的策略或可成为一种可供借鉴的成功经验。在搭建与公募慈善组织合作关系时，他们都选择了第三方平台作为“中间人”。
其次，草根公益组织应努力提升服务质量、开发多元化收入来源，以实现组织的可持续发展。提供高水平服务和满意的捐赠体验是公益组织培养捐赠者信任感的有效手段（罗文恩、周延风，2010），开发多元化收入来源是创造替代资源的重要路径。
最后，草根公益组织也应努力完善组织内部治理、提升项目管理等能力。当组织发展到一定阶段时，可以适时尝试申请本组织的公募资格，通过合法化的路径来成为可以独立参与网络募捐活动的主体。在合作中获取更多谈判余地和话语权。
总之，草根公益组织的微公益筹款之路，任重道远，机遇与挑战并存。政府、平台、公募基金会和草根公益组织如能共同努力，营造开放、包容和互信的制度环境，协助草根公益组织提升组织能力，未来微公益筹款将有更广阔的发展空间。
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